Digitaaliset palvelut – miten teen hankinnan oikein?

Hankintalain tarkoitus on turvata avoin ja vastuullinen julkisten varojen käyttö. Tavoitteena on luonnollisesti myös hyvä, tarkoitukseensa sopiva hankinta, jolloin asiaa onkin tärkeä tarkastella pelkkää ostoprosessia laajempana kokonaisuutena.

Hyvä hankinta ei synny vain hankintalain pykälien noudattamisesta, vaan huolellisesta tarpeen määrittelystä, oikean toimittajan valinnasta, sopimuksen laadinnasta ja sopimuskauden aikaisesta seurannasta ja yhteistyöstä palvelun elinkaaren loppuun saakka.

Seuraavassa kuvataan digitaalisen tuotteen hankinta askel askeleelta.

1. Määrittele hankinnan kohde ja omat tarpeet tarkasti.

Ensimmäiseksi on hyvä miettiä mitä hankinnalla tavoitellaan. Mikä on se lopputulos, joka halutaan saavuttaa? Tämän jälkeen hahmotellaan alustavasti hankinnan kohde ja suuruusluokka.

Kun omat tarpeet ovat selvillä, lähdetään kartoittamaan, millaisia ratkaisuja markkina tarjoaa.

2. Hanki tietoa toimittajista esimerkiksi benchmarkkaamalla tai tietopyynnöllä

Kun tarve on määritelty, selvitetään, miten toimittajat voivat siihen vastata. Tärkeintä on kartoittaa toimittajakenttä mahdollisimman kattavasti, jotta hankinnan pohjaksi saadaan ajantasainen kuva tarjonnasta, yksittäinen toimittaja ei voi viedä hankintaa tiettyyn suuntaa ja kaikkia toimittajia kohdellaan prosessissa tasapuolisesti.

Julkisten hankintojen ilmoituskanava Hilma-järjestelmässä voi tutustua vastaaviin hankintoihin ja ottaa oppia muiden organisaatioiden kilpailutusmateriaaleista. Puhutaan benchmarkingista eli vertailuanalyysistä.

Hyvä tiedonhankintatapa on myös ottaa yhteyttä samantapaisen kilpailutusprosessin läpivieneisiin organisaatioihin ja kysyä, mikä onnistui ja mitä mahdollisesti tehtäisiin nyt toisin.

Mutta miten tietoa hankitaan, jos ala ja yritykset eivät ole entuudestaan tuttuja eikä lähiorganisaatioistakaan löydy vastaavia hankintoja? Tietopyynnön laatiminen Hilmaan on kelpo tapa. Siinä hankinnan tietojen ei vielä tarvitse olla yksityiskohtaisia, mutta kuitenkin riittäviä jotta yritykset hahmottavat selvästi, mistä on kyse.

Tietopyyntöön vastanneet yritykset voi kutsua esittelemään tuotteitaan ja palvelujaan. Keskustelut yritysten kanssa voidaan käydä kasvokkain tai sähköisten kanavien kautta.

Tietopyyntö ei velvoita mihinkään. Se on ilmoitus mahdollisesta hankinnasta. Kerätyn tiedon perusteella lopullinen hankinta voi kattaa esimerkiksi järjestelmän osan ensin suunnitellun kokonaisen järjestelmän sijasta. Tietopyyntö ei siis sido tekemään hankintaa tai vaikuta lopullisen tarjouspyynnön sisältöön.

3. Hankinnan kilpailuttaminen – milloin ja miten?

Hankintalain mukaan julkisten tavara- ja palveluhankintojen kansallinen kynnysarvo on 60 000 euroa. Tätä suuremmat hankinnat on lain mukaan kilpailutettava noudattaen kansallista sääntelyä.

EU-kynnysarvo keskushallinnon viranomaisten hankinnoille on 134 000 euroa ja muiden viranomaisten hankinnoille 270 000 euroa. Näitä suuremmat hankinnat on siis kilpailutettava noudattaen kansainvälistä sääntelyä.

Voimassaolevat kynnysarvot on aina hyvä tarkastaa laista. EU-kynnysarvoja tarkistetaan kahden vuoden välein. Kansallisia kynnysarvoja voidaan muuttaa ainoastaan kansallisen lainsäädännön muutoksilla.

Kilpailutuksen laajuutta pohdittaessa hankinnan arvo tulee siis hahmottaa tarkasti, eli hankinnan kohteen ja tarvemäärittelyn tulee olla tehty. Hankinnan pilkkominen osiin useiksi hankinnoiksi kynnysarvon alittamiseksi on kielletty.

4. Kilpailutuksen toteutus esimerkiksi avoimella menettelyllä

Kilpailutuksen toteuttamiseksi laissa on määritelty eri tapoja. Yleisin on avoin menettely, jossa tarjouspyyntö asetetaan julkisesti kaikkien nähtäville.

Julkisten hankintojen avoimuuden periaate edellyttää, että hankinnasta tiedotetaan avoimesti ja riittävän laajasti.  Hankintayksikön velvollisuus on hyödyntää markkinoiden kilpailu ja huolehtia siitä, että tieto hankinnan käynnistymisestä on ehdokkaiden ja tarjoajien saatavilla.

Keskeisimmät EU-ilmoitukset on julkaistava sähköisessä ilmoituskanavassa, HILMA-järjestelmässä, josta ilmoitukset toimitetaan edelleen julkaistaviksi Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosassa (S-sarja) sekä TED-tietokannassa (Tenders Electronic Daily).

EU-kynnysarvon ylittävien hankintojen kilpailutus on toteutettava sähköisesti, mikä tarkoittaa, että sähköposti ei ole riittävä ilmoituskanava. Markkinoilla on useita toimijoita, jotka tarjoavat sähköisiä kilpailutusjärjestelmiä.

Laajoihin hankintoihin soveltuvat myös esimerkiksi neuvottelumenettely ja innovaatiokumppanuus. Nämä kuitenkin edellyttävät hankintayksiköltä osaamista ja kokemusta. Näihin liittyvät menettelytavat on kuvattu yksityiskohtaisesti hankintalaissa.

Kynnysarvon ylittävän hankinnan voi tehdä suoraan yhdeltä toimittajalta ilman tarjouskilpailua suorahankintana, jos hankintalain 40 §:ssä mainituista kahdeksasta kohdasta täyttyy yksi. Näitä kahdeksaa lainkohtaa tulkitaan kuitenkin erittäin tiukasti. Esimerkiksi äärimmäisen kiireen on oltava ennalta arvaamaton ja selvästi hankkijasta riippumatonta. Suurimpaan osaan hankinnoista suorahankintaa ei siis voida soveltaa.  

5. Pienhankinnan kilpailuttamisesta on hyötyä, mutta se ei ole lain puitteissa välttämätöntä

Alle 60 000 euron hankinnat luetaan pienhankinnoiksi. Laki ei edellytä niiden kilpailutusta, mutta niiden toteuttamista säädellään usein organisaatioiden omilla hankintaohjeilla, joissa yleensä edellytetään kilpailutusta.

Organisaatioiden ohjeiden taustalla ovat samat periaatteet kuin laissa, eli ketään toimittajaa ei saa perusteetta suosia. Kilpailuun osallistuneilla ei kuitenkaan ole lain takaamaa valitusoikeutta kilpailun ratkaisusta.

Yleensä pienhankintojenkin kilpailutus on hyödyllistä. Tarjouspyyntö 3–4 toimittajalle tuo kattavasti ajankohtaista tietoa markkinasta.

Oleellista on suhteuttaa kilpailutuksen vaatima työ hankinnan suuruuteen. Mitä lähempänä hankinnan arvo on 60 000 euron rajaa, sitä suuremmat ovat hyödyt.

6. Hyvä tarjouspyyntö on selkeä ja kertoo hankinnan kriteerit

Hyvä tarjouspyyntö on selkeä ja yksiselitteinen ja kuvaa hankinnan kohteen hyvin.

Kuvauksen lisäksi oleellisia tietoja ovat soveltuvuusvaatimukset. Tarjoavalle yritykselle esitettyjä soveltuvuusvaatimuksia voivat olla esimerkiksi kokemus vastaavanlaisista toimituksista eli referenssit ja vaatimus tietyn suuruisesta liikevaihdosta.

Tarjouspyynnössä ilmoitetaan myös vähimmäisvaatimukset, jotka tuotteen tai palvelun tulee ehdottomasti täyttää sekä valintaperusteet ja sopimusehdot.

Tarjouspyyntöasiakirjoista tulee helposti liiankin laajoja, mikä vaikeuttaa oleellisten tietojen hahmottamista. Varmuuden vuoksi ei siis kannata kuvausta pitkittää vaan pitäytyä yksiselitteisyydessä.

Kun tarjouspyyntö julkaistaan, hankinnan kriteerit on lyöty lukkoon eikä niitä voi enää muuttaa. Kaikki vertailuun vaikuttavat tekijät on siis kirjattava tarjouspyyntöön. 

Jos tärkeimmäksi valintakriteeriksi määritellään hinta, halvin tarjous voittaa. Laadullisia kriteerejä voidaan käyttää, mutta niiden on oltava selkeästi määriteltyjä. Laadulliset vaatimukset voidaan asettaa myös vähimmäisvaatimuksiksi. Laadullisia kriteereitä voidaan vertailla pisteytyksellä tai kyllä tai ei -vastauksilla.

Yleinen virhe on se, että laadulliset vertailukriteerit ovat subjektiivisia tai niitä ei avata riittävän selkeästi. Vaatimusten tulee olla konkreettisia, esimerkiksi hiilijalanjäljen raja-arvo määriteltynä tai laitteiston energialuokka oltava vähintään A. Toive tuotteen mahdollisimman vähäisestä energian kulutuksesta ei ole riittävän konkreettinen kriteeri.

Valintakriteerien tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Esimerkiksi kotimaisuuden suosiminen ei ole sallittua. Palvelun toteuttaminen käyttäjäryhmän kielellä sen sijaan on pätevä kriteeri.

Ympäristösertifikaatteja tai merkkejä ei voi vaatia toimittajilta suoraan, sillä yritykseltä ei voi edellyttää maksullisten merkkien hankintaa kilpailuun osallistumiseksi.

7. Tarjouspyynnöstä nouseviin kysymyksiin vastaaminen

Tarjouspyynnössä kerrotaan, mihin hankintaa ja kilpailua koskevat kysymykset lähetetään ja mihin määräaikaan mennessä.

Vastaamiseen on hyvä jättää riittävästi aikaa. EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa kysymyksiin tulee vastata viikko ennen tarjousajan päättymistä.

Kysymyksiin vastataan kilpailutusjärjestelmän kautta. Kaikki osallistujat saavat nähdä sekä kysymykset että vastaukset, mutta kysyjien tietoja ei julkisteta.

Vastausten yhteydessä tarjouspyyntöä voi täsmentää, mutta suurten muutosten tekeminen on kielletty.

8. Tarjouspyynnön muuttaminen tai hankinnan peruminen

Jos tarjouspyynnössä huomataan julkaisun jälkeen virhe, se voidaan korjata julkaisemalla korjausilmoitus. Samalla tarjousten jättämisen määräaikaa tulee yleensä jatkaa.

Hankinnan voi keskeyttää eli tarjouspyynnön julkaisun jälkeenkään ostopakkoa ei ole. Keskeyttäminen voidaan kuitenkin tehdä vain todellisesta ja perustellusta syystä. Tarjouspyyntöä ei saa tehdä pelkäksi hintatiedusteluksi.

Syy hankinnan keskeytykselle voi olla esimerkiksi epäselvä tarjouspyyntö, toimintaympäristön tai tarpeen muuttuminen tai se, että kaikki tarjoukset ylittävät budjetin.

Keskeytyspäätös julkaistaan samassa järjestelmässä kuin tarjouspyyntö.

9. Tarjousten vertailu

Kun tarjoukset ovat saapuneet, ensin tarkastetaan, että tarjoajat ovat soveltuvia eli täyttävät tarjouspyynnössä yritykselle esitetyt soveltuvuusvaatimukset. Tämän lisäksi lakiin on kirjattu soveltuvuusvaatimuksia, jotka tarjoajan tulee täyttää. Nämä koskevat yhteiskunnallisia velvoitteita, kuten verojen ja sosiaaliturvamaksujen maksamista. Soveltumattomat tarjoajat suljetaan pois tarjouskilpailusta.

Seuraavassa vaiheessa tutkitaan, täyttävätkö tarjotut tuotteet tai palvelut tarjouspyynnössä määritellyt vaatimukset. Kelvolliset tarjoukset etenevät valintakriteerien mukaiseen vertailuun.

Vertailun tulokset kirjataan jokaisen tarjouksen osalta. Eniten kriteerien mukaisia pisteitä saanut tarjous voittaa.

10. Hankintapäätös ja siitä ilmoittaminen

Kun tarjouskilpailun tulos on selvillä, tehdään hankintapäätös. Siihen liitetään perustelumuistio, johon kirjataan prosessin vaiheet ja pisteytyksen perustelut. Muistiosta kukin tarjoaja voi tarkistaa, miksi kustakin kriteeristä on annettu pisteitä.

Hankintapäätös ja perustelumuisto lähetetään tiedoksi tarjouksen tehneille. Päätökseen liitetään oikaisuohje ja valitusosoite.

Tarjouksen lähettäneet voivat halutessaan tehdä oikaisupyynnön, eli pyytää oikaisua pistelaskun virheisiin tai pisteytyksen perusteisiin. Hankintaa tehneen yksikön on vastattava oikaisupyyntöön.

Jos päätöksen perusteissa on virhe, ja sen oikaisun johdosta kilpailun voittaja vaihtuu, hankintapäätös tehdään uudelleen ja lähetetään jälleen tiedoksi tarjouksen jättäneille.

Päätökseen ja oikaisuun tyytymätön tarjoaja voi valittaa päätöksestä markkinaoikeuteen. Tällöin hankintaa ei voi viedä loppuun saakka, vaan prosessi seisoo. Markkinaoikeuden keskimääräinen käsittelyaika on noin kahdeksan kuukautta.

Organisaation toiminnan turvaavan väliaikaisen hankinnan, esimerkiksi internet-palvelun, voi tehdä, mutta lopullista sopimusta ei voi solmia ennen oikeuden päätöstä.

11. Kilpailutusasiakirjat ovat julkisia

Kaikki kilpailutusasiakirjat ovat julkisuuslain mukaan lähtökohtaisesti julkisia.

Tarjouksen lähettäjät määrittelevät, mitkä tarjouksen osat ovat liike- ja ammattisalaisuuksien vuoksi salaisia. Lopullisen päätöksen julkisuudesta tekee kuitenkin hankintayksikkö.

Tarjoukset on julkisilta osiltaan annettava pyynnöstä nähtäväksi muille tarjouksen esittäneille. Tarjousten vertailuhinnat ovat aina julkisia.

12. Sopimuskausi alkaa – vie hankinta laadukkaasti loppuun sakka

Kilpailutuksen läpivienti on vasta osa hankintaa. Sopimuskauden aikainen seuranta, ylläpito ja kehittäminen on keskeistä digitaalisten hankintojen onnistumiselle.

On tärkeää, että hankkija tuntee solmimansa sopimuksen ja seuraa sen noudattamista sopimuskauden loppuun saakka.

Jo kilpailutusvaiheessa on hahmotettava hankinnan elinkaari, miten toimitaan sopimuskauden päätyttyä, ja miten sopimus mahdollisesti siirretään uudelle kumppanille.

13. Ota huomioon myös muu lainsäädäntö

Vaikka hankintalaki ohjaakin hankintojen tekemistä, vaikuttaa digitaalisten palveluiden kehittämiseen ja siten myös hankintaan myös muita lakeja. Esimerkiksi EU:n saavutettavuusdirektiivin toimeenpaneva ja yhdenvertaisuutta edistävä Laki digitaalisten palveluiden tarjoamisesta ja tietoaineistojen käsittelyyn keskittyvä Laki julkisen hallinnon tiedonhallinnasta yhdessä eri toimialoja koskevan substanssilainsäädännön ja yleislakien, kuten kielilain kanssa asettavat omat vaatimuksensa digitaalisen palvelun hankinnalle.

14. Mistä apua?

Jos organisaatiolla ei ole omaa hankintaosaamista ja hankinta on arvoltaan suuri, on syytä harkita ulkopuolisen avun ostamista.

Valtion- ja kuntien yhteishankintayksikkö Hansel Oy auttaa julkisia hankintayksikköitä. Myös markkinoilta löytyy alan konsulttitoimistoja. Julkisten hankintojen neuvontayksikkö (JHNY) palvelee maksutta hankintayksiköitä julkisiin hankintoihin liittyvissä kysymyksissä.

Artikkeli on toteutettu yhteistyössä Digi- ja väestötietoviraston hankinta-asiantuntijoiden kanssa.